2020.04.15
中国食品安全监管体制待完善

中国食品安全监管体制待完善

 今天

    法眼聚焦 “福喜事件”引法律思考

    中國食品安全監管體制待完善

    前不久,上海福喜食品有限公司用過期、黴變原料制作快餐產品被曝光,引起輿論一片沸騰。8月7日,深圳沃爾瑪一名資深員工曝光瞭食品加工內幕,其偷拍的視頻顯示沃爾瑪廚房用油高密度反復使用,並且使用過期原料制作熟食,甚至將長蟲的大米處理後用於制作快餐,出售給消費者。近些年“洋快餐”的醜聞再次被人們重新提起,百勝集團2011年用豆漿粉沖飲豆漿,2013年年初的速成雞事件,2013年夏的冰塊細菌超國標,等等,這些都是不可否認的事實。

    曾幾何時,外資企業在中國一直是“好學生”的代名詞,以前風光的外企,近些年卻頻頻爆出負面新聞,外資企業光鮮的公眾形象早已蓬頭垢面。與此同時,我們的監管部門在幹什麼?監管機制是否完善,監管是否嚴格到位都是我們應該探討的問題。

    主持  江曉清

    法律支持  國鵬律師事務所

    “洋快餐”鋌而走險的原因

    記者:“洋品牌”曾經一直是高品質的代名詞,在我國一直備受追捧,為什麼近年來頻頻爆出違規違法事件?

    林麗娟律師:從企業層面來講,企業行為多數都是經過深思熟慮盤算成本收益之後的結果,歐美熟女有些外資公司為瞭利潤最大化,甚至默認或者變相鼓勵中國公司違規操作。而我們目前的監管體系尚不完善,監管環境較為寬松,且懲罰力度不夠,使得企業為違法行為所承擔的風險遠遠低於因此而取得的高額收益,因此縱容瞭外資企業的“雙重標準”。前些年也曾爆出過食品安全問題,但有關部門隻是不痛不癢地處罰一下瞭事,外企幾乎感覺不到“痛”。

    再者,雖然我國新修訂的《食品安全法》也有關於行政部門對食品行業的監管職責,亦規定國傢建立食品安全信息統一公佈制度,各行政部門依據各自職責公佈食品安全日常監督管理信息,但是對於食品安全信息的公佈時間、內容等沒有明確規定,這就很難發揮食品安全信息的約束作用。

    此外,我國食品安全監管浮於表面,未貫穿生產全過程。依據對各個發達國傢食品安全監管體制的考察,絕大多數國傢均對食品生產全過程進行嚴密監管。無論是歐洲國傢還是日本、韓國,均從食品安全風險評估開始,到風險信女優息溝通與公開,再到加工和流通的各個環節,最後流入市場,均有相關部門予以督促和監管。

    發達國傢食品安全監督機制

    記者:食品安全問題不是中國特有的,但是國外的問題似乎沒有中國這麼密集,除瞭立法層面的原因,監督機制起到的作用不可忽視,發達國傢對於食品安全是怎樣的監督機制呢?

    張克律師:發達國傢也曾發生過期肉和惡劣制作肉類產品事件,將徹底腐爛的腿肉用絞肉機絞碎,拌到鮮肉裡,經過防腐劑處理,重新做成新鮮的香腸等肉制品,輻射范圍甚廣。但該事件被調查後,他們進行瞭全面的食品安全立法,建立瞭一系列配套監管制度,使食品監管狀況得到較大程度的改善,至今鮮有大規模故意或者有意違反食品安全標準的事件發生。

    由此可見,發達國傢對食品安全的監管力度和決心是值得我們學習的,此外,發達國傢的食品監管機制值得我們研究借鑒:

    一、食品監管體系比較成熟完備,分工明確。發達國傢的食品監管體系經歷瞭近百年的發展,根據不同時代出現的問題適時進行調整,逐漸成熟完備,且架構簡單,分工明確。

    在加拿大,食品監督署主要牽頭復雜動植物健康和監督執法,衛生部負責與人體健康有關的工作。在美國,總統食品安全委員會統籌安排全國食品安全工作,食品和藥品管理局負責肉類和傢禽產品以外食品的安全,農業部負責肉類、傢禽及不帶蛋殼產品有關的食品安全,環保總署負責飲用水的監管及相關標準的制定。在澳大利亞和新西蘭,食品監管部長委員會統一負責制定涵蓋整個食物鏈的食品安全政策,澳新食品標準局制訂食品法典、食品標準及向澳新食品標準委員會提出合理建議,衛生部牽頭澳新食品標準局工作,農業部負責進出口食品檢驗檢疫。

    二、食品安全監督主導部門明確,責任具體。美國、澳大利亞、日本、韓國均先後設立瞭以總統或總理為總召集人的食品安全委員會,統一協調食品安全監管工作。在其指導之下,衛生、農林以及環保或食品標準部(局)共同分工協作,機構相對簡單,便於統一協調。其中,最為簡單的當數英國食品標準局,該機構是不隸屬於任何政府部門的獨立監督機構,負責食品安全總體事務及制定各種標準,實行衛生大臣負責制,每年向國會提交年度報告。除此之外,德國、法國、愛爾蘭、俄羅斯也施行瞭較為統一的食品安全監管。

    如何完善我國食品安全監管體制

    記者:既然我國食品安全監管體制存在弊端,那怎樣才能有效改善呢?

    李寧律師:客觀而言,在處理“福喜事件”上,我國各部門的確有進步。比如公安機關打破慣例,首次與食藥監部門同時介入,加大瞭打擊力度,提升瞭打擊效率。然而該事件所暴露的問題仍然不得不需要我們倍加註意:一是監管再次姍姍來遲,落後於媒體曝光;二是監管部門隻顧將責任推到企業身上,而對自身的失職避而不談;三是執法力度再次遭遇挑戰,現場調查被企業保安拒之門外,貽誤時機。

    如何才能確保閉門一傢親監管到位,強化食品安全監督管理,應從以下幾方面著手進行:

    一是必須建立行之有效的制度體系對食品安全加以保障。

    雖然我國《食品安全法》規定國務院設立食品安全委員會,但隻是籠統地規定“其工作職責由國務院規定”。國務院食品安全委員會辦公室一方面要提高科學執政和管理能力,督促指導地方完善食品安全綜合協調體制機制建設,健全相關工作制度,充分發揮各級負責綜合協調職能機構的作用;另一方面要根據實際需要改革和完善現有監管體制機制,著力解決好分段監管中的銜接問題,改變監管過於復雜的局面,減少監管交叉,防止監管空白,推動監管合力的形成。特別是對一些同時涵蓋生產加工和餐飲、生產加工和流通業態的食品生產經營單位,如前店後廠、自產自銷的餐飲單位的監管,要盡快明確監管部門、落實監管責任、解決監管空白問題,促使權責明細化、條理化,界線明確,更具操作性。總之,老百姓的食品安全問題需要監管部門提高科學執政和管理質量,建立科學的、行之有效的監管體系加以保障。

    二是完善食品安全標準,提高檢測技術。

    食品安全標準體系的建立和完善對於食品安全監管至關重要,是執法活動有據可依的關鍵。另外要加大投入,增添先進的食品檢測儀、設立快檢室和配備流動檢測車,同時還要引進食品專業對口人才,從人員和設備上保障食品安全監管工作。充分利用信息化手段,建立高效的食品經營市場信息采集、處理、分析、指揮、反饋、調整體系,實現信息公開透明。

    三是切實嚴格監管,深入生產一線。

    監督管理機構深入食品加工、生產一線,督促經營者嚴格執行查證驗貨、過程控制、產品召回等各項質量安全控制制度,建立食品安全控制關鍵崗位責任制,從食物鏈重點環節監管轉向食物鏈全過程監管。各大食品生產企業中設立駐廠監督員,負責檢查生產流程、生產記錄,跟蹤企業的退貨信息,核實消費者的舉報信息等。比照先進國傢普遍做法,建立食品追蹤系統,能追蹤到生鮮食品或加工食品到消費者手上之前任何環節的時間和地點。

    四是建立食品安全第三方監督機制。

    首先,重視和引導行業協會發揮其積極作用。行業協會對本行業食品的生產技術、工藝流程、產品品質、成本管理、銷售管理等有充分的瞭解,其監管能發揮其專業優勢,做到有的放矢。其次,引入公眾全面參與監督的第三方監管模式,使政府、市場、社會、公民四位一體,發揮現實效用。建立消費者,尤其是新聞媒體參與食品安全問題管制的動力機制,讓參與者在參與中獲利而不是受害。建立群眾監督隊伍,整合和暢通舉報渠道,完善有獎舉報制度。可以參考適用歐美國傢的“吹哨人制度”,不僅不追究“吹哨人”的泄密責任,還為他們及其傢人提供各種保護,以此鼓勵企業內部人員舉報企業的貪腐、影響公共利益和國傢安全的不法行為,建立群防群治機制。在此基礎上,逐步建立包括行政機關、行業協會、食品科研機構與消費者組織之間的互動,搭建食品安全利益相關者的信息互通平臺,及時向消費者傳遞食品安全信息,預防食品安全事故的發生。

    此外,規制食品企業違規操作問題的根本措施還在於加大其違法成本,中國的食品供應鏈極其分散,一些無良企業可以輕易地在該鏈條任何環節引入劣質產品,這就亟待建立嚴格巨額損害賠償制度,促使人為制造不安全食品被查實後所付出的成本遠遠高出收益,企業可能因之破產;對大規模食品有毒物質致害侵權案件,使其承擔行政甚至刑事責任,迫使企業嚴肅對待食品安全問題。

    俗話說:“國以民為本,民以食為天,食以安為先,安以管為基。”食品安全是天大的事,責任重於泰山,關系著每個國人基本的身體健康和生命安全,食品行業是良心產業,也是企業應有的社會責任。外資企業進駐中國市場本是雙方互惠互利的良好舉措,但外資企業亦應秉承其固有之先進管理理念、制度規范,運用中國市場與中國企業良性互助。中國經濟的健康發展,必須依靠更多的市場監管和嚴格執法來引導,狠剎違規操作的不正之風,促使企業在盈利的同時,更多地擔當起對社會、生態、人民安全、健康發展的責任。